Állampolgári bevonás járvány idején: részvételi költségvetés az önkormányzati döntéshozatalban

KISS GABRIELLA (Budapesti Corvinus Egyetem) és  OROSS DÁNIEL (ELKH Társadalomtudományi Kutatóközpont) tanulmánya

Milyen előnyökkel jár az önkormányzat számára a részvételiség?

Mielőtt bemutatjuk a részvételi költségvetés (RK) budapesti bevezetésének tapasztalatait, fontosnak tartjuk röviden ismertetni a részvételiség helyi döntéshozatalra gyakorolt előnyeit a hazai önkormányzati rendszer helyzetének tükrében. Bár léteznek hazánkban kitaposott ösvények az állampolgárok helyi döntéshozatalba történő bevonására, a civil szervezetek helyi döntéshozatalba bevonására, valamint a helyi gazdaság képviselőivel, elsősorban a helyi vállalkozókkal kiépített partnerségek terén, ám ezen lehetőségek kihasználása egyre kevésbé jellemző és jelentőségük csekély (Tamás, 2020), ezért azok fejlesztésére nagy szükség van. Az önkormányzat számára a fejlesztési programok kidolgozása, projektek tervezése és megvalósítása során a bevonás előnyt jelenthet, amennyiben a helyi politikai elit számára fontos a helyi társadalomtól szerezhető támogatottság elérése, a legitimáció növelése, azaz a bizalmi tőke gyarapítása (Kákai, 2019:13). Pataki György Bölcs “laikusok” (2007) című tanulmánya a részvételi és deliberatív demokrácia eszköztárából összegyűjtött példák bemutatásán keresztül amellett érvel, hogy „laikus” és szakértő szembeállítása elavult gondolkodásmódot tükröz, ezért egy demokratikusabb, fenntarthatóbb és igazságosabb társadalomban a megválasztott képviselők és a munkájukat segítő szakértőknél szélesebb körű társadalmi részvétel intézményesítése szükséges.

Pataki által említett részvételi eszközök alkalmazásának legfőbb érve, hogy ezek elősegítik a társadalmi tagjainak részvételét a döntéshozatali folyamatokban ezzel erősítve a bizalmat az intézményekben, növelve a döntések legitimitását és egyfajta tanulási folyamatot eredményeznek (Kiss, 2014, Gosztonyi 2019). Magyarországi politikusokkal folytatott interjúk alapján elmondható, hogy ezek mellet az elméleti megfontolások mellett a politikusok által megfogalmazott fontos érv, hogy ezek a folyamatok hatékony kommunikációs eszköznek tekinthetők, amely összeköti a politikusokat az állampolgárokkal, és alkalmazásuk egyfajta társadalmi kísérletként is szolgál (Oross & Kiss, 2021). A részvételi eszközök alkalmazásának innovációs jellegét is kiemelték, melynek fontos pozitív hozadéka lehet az önkormányzatok és a politikai szereplők számára is (Oross, 2020). Ez a fajta demokratikus innováció azonban felkészültséget és rugalmasságot is kíván az önkormányzatoktól (Oross & Kiss, 2021).

Annál is inkább szükség van az innovációra, hiszen ahogy Zongor Gábor (2020) kiemeli a veszélyhelyzetet követő időszakban a helyi innováció és innovációs képesség meghatározó szerepet tölthet be. Zongor (2020) amellett érvel, hogy a jövőben az élhető település értéke felértékelődik, így a lokalitás is megerősödik, s az együttműködéseken alapuló közösségekben a bevonás, a részvétel és a visszacsatolás, az értékelés biztosítja a döntések megalapozottságát és elfogadottságát. Osztozunk a szerző azon meglátásában, hogy a helyi norma kialakítása és beépülése a helyi együttműködési viszonyrendszerekbe az az erő, amely fenntarthatóvá teszi a helyi közösség működését, egyúttal úgy véljük, hogy ahhoz a helyi részvételiség különböző eszközeivel érhetünk el. Ebből fakadóan tanulmányunk célja áttekinteni, hogy a bevonás helyi önkormányzatok számára adódó egyik kulcsfontosságú eszköze, a részvételi költségvetés miként működött Budapesten a járvány idején. 

 

A részvételi költségvetés, mint az állampolgárok bevonásának eszköze Budapesten

Maga a részvételi költségvetés intézménye Porto Allegréből származik és a kezdetei az 1980-as évekre nyúlnak vissza. A folyamat lényege a brazil városban abból áll, hogy a lakosok maguk döntenek arról, hogy a város költségvetése hogyan épüljön fel, milyen hangsúlyos feladatokat látnak fontosnak, és hogyan szeretnék elosztani a költségvetési bevételeket, illetve milyen módon hozzák létre azokat (Pataki, 2007). Az eredeti porto allegrei folyamat egy alulról felfelé szerveződő döntéshozatali folyamat jelképévé vált. A részvételi költségvetés azóta sokféle módon valósult meg szerte a világban, és terjedt el az öt kontinensen (Dias et al., 2021). A világ különböző országaiban eltérő módon valósul meg az állampolgárok bevonása a helyi vagy országos költségvetés tervezésébe. A folyamat meghatározása azonban egységesíthető: „A részvételi költségvetés lehetőséget biztosít nem megválasztott állampolgárok számára, hogy részt vegyenek a költségvetés kigondolásában és szétosztásában.” (Sintomer et al., 2008, p. 168) Az alkalmazás széles skálája azt is mutatja, hogy a döntéshozatalba való bevonás szintje is nagyon eltérő lehet, azonban öt feltétel teljesülése Sintomer szerint elvárt: (1) a pénzügyi és költségvetési ügyeket meg kell vitatni; (2) a várost képviselő szervezetnek részt kell vennie a folyamatban; (3) több alkalommal egyeztetett folyamat kell legyen; (4) biztosítani kell a nyilvános viták, egyeztetések lehetőségét (5) a folyamat eredményéért politikai felelősségvállalás szükséges. A megvalósítás a teljes költségvetés megtervezésétől, egy ötletelési folyamatig terjedhet.

Európában az eredeti modelltől eltérően jellemző, hogy a városi költségvetés egy adott részének felhasználásáról dönthetnek a lakosok (Sintomer et al, 2016). A kelet-közép európai régióban Lengyelországban terjedt el a leginkább az önkormányzatokban a részvételi költségvetés. A lengyel modell kisebb hangsúlyt fektet a deliberációra, az ötletgyűjtés és a szavazás az önkormányzat felügyelete mellett, döntően online felületen zajlik, a megszavazott projektek pedig az önkormányzat feladatai közé kerülnek be. Az eljárás gyorsan megjelent a lengyel városok zömében, sőt a nagyvárosokat 2018-tól törvény kötelezi a bevezetésére.

Az Európára jellemző részvételi költségvetési folyamatnak általában a következő lépési lehetnek (az alkalmazástól függően) lásd Merényi, 2020)

• Előkészítés (források elkülönítése)

• Felhívás, kommunikáció, a folyamat bemutatása

• Prioritások meghatározása, kezdeményezések benyújtása és megvitatása

• Javaslatok konkretizálása, pontosítása, előszűrése

• Javaslatok bemutatása a lakosságnak, megvitatás, szavazás

• Döntés a kiválasztott javaslatokról

• Javaslatok megvalósítása

• Monitorozás, visszajelzés, új tervezési ciklus indítása

Magyarországon a részvételi költségvetés intézményének jelenleg nincs jogszabályi háttere. Jellemzően önkormányzati szintű döntéshozatali folyamatokban alkalmazzák, és elterjedését tekintve a gyakorlati megvalósulása a főváros és annak környéken jellemző. Általában az éves önkormányzati költségvetés részeként elfogadott folyamat, amelynek végrehajtását a polgármester, illetve az önkormányzatok erre kijelölt alpolgármestere ellenőrzi.

A részvételi költségvetés Magyarországon elsőként a Kispesti Önkormányzatban (XIX. kerület) jelent meg 2016-ban, akkor az önkormányzat által meghatározott 16 fejlesztési projekt közül választhattak az állampolgárok, így bevezetve a „közösségi költségvetés” intézményét. Két évvel később a szavazásra bocsátandó fejlesztési tételeket a helyiek javaslatai alapján választották ki, és az önkormányzat gondoskodott arról, hogy a kerület költségvetésének egy részéről közvetlenül az állampolgárok dönthessenek. Budapest XX. kerületének önkormányzata 2019-ben 300 millió forintot különített el a részvételi költségvetésre, és a „Közösségre kapcsolva” néven azóta is minden évben meghirdeti a részvételi költségvetési programot.

A kezdeti két innovátort követendő a 2019-es önkormányzati választásokon Budapest főpolgármesteri posztjáért induló ellenzék jelöltjei választási programjaikban elismerően írtak az említett két esetről és azt ígérték, hogy bevonják a társadalmat a városi döntéshozatalba, és kísérletet tesznek a részvételen alapuló költségvetés fővárosi szintű meghonosítására. Mivel az ellenzéki pártoknak sikerült többséget szerezni a Fővárosi Közgyűlésben és a város több kerületében, a 2019-es önkormányzati választásokat követően a Fővárosi Önkormányzat mellett több kerületi önkormányzat (I., III., VIII., IX., XIII. kerület) is arról döntött, hogy elkülöníti költségvetése egy kisebb részét (a legtöbb esetben körülbelül 1%-át) 2020-as és 2021-es éves költségvetésük részeként (lásd az 1. ábrát). Azóta 2022-ben újabb kerületek csatlakoztak az innovációhoz (II. kerület és VI. kerület).

Miután a budapesti részvételi költségvetési folyamatok között a legrégebbi is csupán 6 éves tapasztalattal rendelkezik (Budapest XIX. kerületében) és jogi háttere nem kidolgozott, a folyamat a legtöbb esetben kísérleti fázisban van. A folyamatok kísérleti jellege abból is adódik, hogy Budapesten kétszintű önkormányzati rendszer működik: a kerületekben és a Fővárosi Önkormányzatban egymástól különböző részvételi költségvetés-modellek működnek: míg a Főváros részvételi költségvetésében fontos szerepet tölt be a tanácskozás, máshol a projektek benyújtására és a szavazásra helyeződik a hangsúly. Elméleti szempontból a budapesti részvételi költségvetés leginkább Sintomer és munkatársai (2016, 47. o.), által „részvételi modernizációnak” nevezett modellre hasonlít, amely konzultációs lehetőséget kínál az állampolgárok számára, és beleszólást ad a helyieknek a teljes költségvetés egy kisebb hányadának tervezésébe. Ez a modell azonban távol áll attól az alulról szerveződő folyamattól, amelyet korábban Porto Allegre példájában említettünk. A magyar gyakorlatban leggyakrabban közösségi költségvetés néven kommunikálják a folyamatot és az önkormányzat döntésétől függően a város/városrész költségvetésének 0,3-2,5 százalékáról dönthet a lakosság.

Kutatás fő kérdése és módszere

Nemzetközi adatok alapján azt láthatjuk, hogy a világjárvány megjelenése visszavetette a részvételi költségvetési folyamatokat szerte a világon (Dias et al., 2021). A járványhelyzet alatt csökkent a RK folyamatok száma összességében, és sok helyen szűntek meg régóta intézményesült tervezési folyamatok is. Budapesten a részvételi költségvetés létrejötte egybeesett a COVID 19 járvány terjedésével, ezért adódik a kérdés, hogy a válsághelyzetben a döntéshozók hogyan reagáltak a járványra a részvételi költségvetés megalakulása kapcsán. Fontosnak tartjuk megvizsgálni, hogy egy újonnan létrejött demokratikus innováció mennyire tudott ellenálló maradni az egészségügyi krízis közepette. Milyen tanulságokat vonhatunk le ezekből a tapasztalatokból a részvétel és a társadalmi távolságtartás tekintetében? A 2020-2021-es járvány idején Budapesten feltáró kutatást végeztünk, hogy megértsük, hogyan érintette a járvány a különböző budapesti részvételi költségvetési folyamatokat.

A fenti kérdés megválaszolásához kvalitatív kutatást végeztünk dokumentumelemzés, résztvevő megfigyelések és félig strukturált interjúk segítségével. E módszerek kombinációja biztosítja a kutatási eredmények megbízhatóságát (Miles, Huberman és Saldana, 2018): a dokumentumelemzés során összegyűjtöttük a budapesti kerületek és a főváros különböző folyamatairól elérhető információkat, különös tekintettel az online kommunikációs anyagokra, újságokra, videókra, honlapok tartalmára. A résztvevő megfigyelést online és offline eseményeken (fórumok, séták, tanácsülések) alkalmaztuk. Emellett 2020 áprilisa és 2021 novembere között 23 interjút készítettünk, az interjúalanyok önkormányzati képviselők, civil szervezetek részvételi költségvetési szakértői, valamint a főváros által működtetett részvételi költségvetési állampolgári tanács résztvevői voltak. Kiválasztásuk hólabda módszerrel és célzott mintavétellel történt. Az interjúkat leírásuk után az NVivo szoftverrel dolgoztuk fel és adatvezérelt tematikus elemzés útján elemeztük (Braun & Clark, 2006).

Eredmények

A 2020-21-es budapesti RK folyamatok elemzése során arra a következtetésre jutottunk, hogy az önkormányzati döntéshozók többféle megoldást választottak: egyes folyamatok az online térbe kerültek, bizonyos eseményeket elnapoltak, próbálkoztak hibrid megoldásokkal, de a döntések között szerepelt a teljes megszüntetés is. Általában látható, hogy az egyes folyamatok attól függően változtak, hogy korábban a személyes találkozások, fórumok és alapvetően a tanácskozás milyen mértékben voltak az adott folyamat meghatározó elemei. Az összes esetet az 1. ábrán ábrázoltuk.

Az öt különböző megoldás, amelyet a budapesti RK folyamatokban alkalmaztak a járvány idején a budapesti önkormányzatok:

1. Visszavonás
2. Elhalasztás
3. Csökkentett mód
4. Online megvalósítás
5. Hibrid megvalósítás

1. ábra A részvételi költségvetés kapcsán hozott döntések típusai Budapesten a COVID-19 világjárvány idején 2020-21-ben (forrás: saját szerkesztés)

 

Visszavonás: A válságra adott legradikálisabb válasz ebben a megoldásban érhető tetten. Az I. kerületi döntéshozók a tervezett RK 2020-ban történő bevezetése helyett annak megszüntetéséről döntöttek. Ebben az esetben az RK tervezési fázisban volt, és a jelentős költségvetési megszorítások miatt az önkormányzat úgy döntött, hogy nem indítja el a folyamatot.

Elhalasztás: két kerület döntött úgy, hogy elhalasztja az egész folyamatot annak bejelentése előtt. A 8. kerület és a 9. kerület esetében a költségvetési problémák voltak a fő okok, mivel mindkét kerület jelentős költségvetési megszorítást szenvedett el. A döntéshozók elhalasztották a folyamatot az önkormányzati működési folyamatok normalizálódásáig. A másik ok, amiért a 8. kerület úgy döntött, hogy elhalasztja, a folyamat deliberatív jellegéből adódott. Ez a folyamat alulról felfelé építkező tervezési folyamatra épül, utcánként bevonva a polgárokat magáról az RK-ről szóló megbeszélésekbe és vitákba. A társadalmi távolságtartás és a egészségügyi válság alapvető akadályát képezték ennek a folyamatnak.

Csökkentett mód: Az RK szervezésében nagy tapasztalattal rendelkező XIX. kerület esetében a döntéshozók a folyamat elemeinek egyszerűsítéséről, késleltetéséről döntöttek. Kihirdették az RK-t, de a megszavazott projektek megvalósítása késett. Az egész folyamat leegyszerűsödött, és a fórumelemeket elhagyták. Az eredmény alacsonyabb szintű részvétel mellett kisebb léptékűvé vált, de maga a folyamat nem állt le.

Online megvalósítás: alkalmazkodási stratégiaként több önkormányzat online megoldásokra tért át a kommunikációban és a folyamat megvalósításában is. Három kerület döntött úgy, hogy a RK folyamatot teljesen online változatban hajtja végre. A 3. kerület, a 22. kerület és a 13. kerület a RK folyamatát az online térbe helyezte, az ötletgyűjtés és a szavazás elsősorban online volt. A deliberáció teljes hiánya jellemző ezekre a folyamatokra, az online megvalósítás ára a fórumok, megbeszélések és találkozók számának csökkentése, megszüntetése volt. A 3. kerületben erős elem volt az online kommunikáció és az online megoldások között szerepelt a benyújtott projektek térképen történő megjelenítése. A 13. kerület esetében 2021 volt az első év, amikor meghirdették az RK-t, így első alkalommal már rögtön online platformon valósították meg.

Hibrid megvalósítás: Ez a módszer volt a Fővárosi Önkormányzat válasza a járványhelyzetre. Ez többek között annak köszönhető, hogy a Főváros több forrással rendelkezik, és eredetileg egy nagyobb folyamatot tervezett. A döntéshozók stratégiájának fontos része volt, hogy a megbeszéléseken, találkozásokon alapuló deliberatív folyamat legfontosabb elemeit megőrizzék. Ennek a folyamatnak a fő lépései a 2. ábrán láthatók. Amikor a járványhelyzet és a korlátozások engedték, az eseményeket (fórumok, séták, játékok) személyes megjelenéssel tartották meg. A járványügyi szabályozás változásával azonban a folyamatok időről időre átkerültek az online térbe. Az önkormányzat folyamatának leginkább egyedi eleme a tanácskozáson alapuló döntéshozatali szakasz, ahol az állampolgárok testülete (részvételi költségvetési tanács) tesz javaslatot arra, hogy mely elképzeléseket lehet szavazásra bocsátani. Ez teljes egészében online valósult meg. Az online bekapcsolódás lehetősége azonban leszűkítette a folyamat hozzáférhetőségét, mert a hátrányos helyzetű csoportok nem, vagy csak nagyon nehezen tudtak ilyen módon bekapcsolódni. Az a tény azonban, hogy megtörtént a tanácskozás, azt mutatja, hogy a döntéshozó elkötelezett volt a deliberáció, az átláthatóság és a részvétel iránt.

2. ábra Részvételi költségvetési folyamat – Fővárosi Önkormányzat 2020-21 (forrás: saját szerkesztés outlet.budapest.hu alapján)

Az önkormányzatok által a pandémia okozta helyzetre adott reakciókból kitűnik, hogy a járványhelyzet és a társadalmi távolságtartás mellett a gazdasági hatások is meghatározóak voltak. Míg a társadalmi távolságtartás és a járvány terjedése hatással volt a fórumokra és a tanácskozásokra, addig a gazdasági hatások, mint például a kormány megszorító intézkedései a részvételi folyamatokat jórészt ellehetetlenítették, sőt, esetenként a megszűnésüket okozták. A gazdasági és közegészségügyi környezet ilyen drasztikus változása gyakorlatilag tönkretette egyes folyamatok ellenálló képességét.

Következtetések

A 2020 márciusában a COVID-19-re válaszul bevezetett jogi intézkedések, amelyek a távolságtartást vagy a határzár mellett az önkormányzati bevételeket is jelentős mértékben átalakították. Az olyan bevételeket, mint a gépjárművek vagy az iparűzési adók a központi költségvetésbe irányították át. A tömegközlekedési szolgáltatások kötelező emelése vagy a parkolási díj beszedésének betiltása az autóvezetés ösztönzésére további többletköltségeket jelentett az önkormányzatok számára központi ellentételezés nélkül. Mivel az újonnan megválasztott budapesti polgármesterek költségvetésük jelentős része elpárolgott, olyan alacsony költségvetésű és meglehetősen szimbolikus döntésekre összpontosítottak, mint a kerékpárút-hálózat bővítése vagy a részvételi költségvetés bevezetése. Azonban ezeknek az intézkedéseknek másik iránya a részvételi folyamatokra szánt források átcsoportosítását is eredményezte.

Mivel 2019 vége óta egész világunk bizonytalanságban van, ez jellemzi a részvételi és költségvetési folyamatokat is. A folyamatok folyamatos újratervezése ezen intézmények szerves részévé válik. Amint a kutatás eredményei alapján megállapítottuk, a 2020-as és 2021-es RK folyamatokat a részvétel és az hozzáférhetőség csökkenése jellemezte. Mindez megkérdőjelezi e folyamatok igazságosságát, és méltányosságát, mivel a hátrányos helyzetű csoportok még inkább marginalizálódnak a részvételi lehetőségek tekintetében. Ebben az esetben azok is ki vannak zárva ezekből a folyamatokból, akik a járvány idején más forrásokhoz is korlátozottan fértek hozzá (egészségügy és oktatás). Ebben a periódusban a RK nem alakította át a társadalmi diskurzust különböző témákban, hanem kiegyensúlyozatlan hozzáférést teremtett a különböző társadalmi csoportok számára a döntéshozatalhoz.

Felhasznált irodalom:

Braun, Virginia & Clarke, Victoria (2006). Using thematic analysis in psychology, Qualitative Research in Psychology, 3:2, 77-101, DOI: 10.1191/1478088706qp063oa

Dias, Nelson; Enríquez, Sahsil; Cardita, Rafaela; Júlio, Simone & Serrano, Tatiane (Org.) (2021). Participatory Budgeting World Atlas 2020 – 2021, Epopeia and Oficina, Portugal.

Gosztonyi Márton (2019). Információgazdaság és társadalmi részvétel: Hogyan válhat az aktív fogyasztó aktív állampolgárrá is? – avagy a részvételi költségvetés fenntartása. In: Homicskó Árpád Olivér–Lóth László–Kovács Róbert (szerk.): Ipar 4.0: jogi-társadalmi-gazdasági kihívások és válaszok. Budapest, Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 265–280.

Kákai László (2019). Az önkormányzatok és lehetséges partnerei közti együttműködés szintjei és gyakorlata Comitatus, 2019 Tél pp. 13-22.

Kiss Gabriella (2014). Why Should the Public Participate in Environmental Decision-Making? Periodica Polytechnica-Social and Management Sciences, 22 (1). pp. 13-20. DOI https://doi.org/10.3311/PPso.7400

Merényi M. Miklós (2020). A részvételi költségvetés esélyei a magyar önkormányzatokban. Friedrich-Ebert-Stiftung –Megújuló Magyarországért Alapítvány K-Monitor Közhasznú Egyesület. Budapest.

Miles, Matthew B., Huberman, A. Michael & Saldana, Johnny (2018). Qualitative Data Analysis: A Methods Sourcebook, 4th edition, SAGE Publications, p. 408.

Oross Dániel & Kiss Gabriella (2021). More than just an experiment? Politicians arguments behind introducing participatory budgeting in Budapest. Acta Politica https://doi.org/10.1057/s41269-021-00223-6

Oross Dániel (2020). Versengő demokráciafelfogások, új részvételi lehetőségek? Képviselet, részvétel, deliberáció és demokratikus innovációk. Politikatudományi Szemle 29: 4 pp. 105-122. 9 p. https://doi.org/10.30718/POLTUD.HU.2020.4.105

Pataki György (2007). Bölcs „laikusok”. Társadalmi részvételi technikák a demokrácia szolgálatában. Civil szemle 4. évf.3-4.szám. pp. 144-156

Sintomer, Y., Herzberg, C. & Röcke, A. (2008). Participatory Budgeting in Europe: Potentials and Challenges. International Journal of Urban and Regional Research, Volume 32 (1): 164–178. https://doi.org/10.1111/j.1468-2427.2008.00777.x

Sintomer, Y., Röcke, A. & Herzberg, C. (2016). Participatory Budgeting in Europe: Democracy and Public Governance. Routledge, London–New York, 251.

Tamás Veronika (2020). Az önkormányzatok és a helyi társadalom integrációja In: Kovách Imre (szerk.): Integrációs mechanizmusok a magyar társadalomban. Társadalomtudományi Kutatóközpont – Argumentum Kiadó, Budapest.

Zongor Gábor (2020). Egyedül nem megy (még az önkormányzatoknak sem) Comitatus,.2020 Tél pp. 42-54.